english language

Közjogilag érvénytelen

Karsai Dániel
Élet és Irodalom, LVI. évfolyam, 8. szám, 2012. február 24.


Magyarország Országgyűlése 2011. december 30-án elfogadta a lelkiismereti és vallásszabadság jogáról, valamint az egyházak, vallásfelekezetek és vallási közösségek jogállásáról szóló 2011. évi CCVI. törvényt (a továbbiakban Egyhtv.), amely 2012. január 1‑jén hatályba is lépett. Az Egyhtv. kapcsán sokan és számos okból fogalmaztak meg kritikát. Jelen írásban a jogszabályt nem a vallásszabadsághoz való jog aspektusából vizsgálom, hanem azt veszem górcső alá, hogy az Egyhtv. megalkotása alkotmányos volt-e. A válaszom egyértelmű nem; az Egyhtv.-t az alábbiakban bemutatandók szerint alaptörvény-ellenesen alkották meg, így az közjogilag érvénytelen. A dolog fájdalmasan ironikus, ugyanis az előző vallásszabadságról szóló törvényt is közjogi érvénytelenség okán – igaz, más hibák miatt, mint amelyeket az előző vallásszabadságról szóló törvény esetében követett el a jogalkotó – semmisítette meg az Alkotmánybíróság 2011 decemberében, így joggal lett volna elvárható, hogy az Országgyűlés a „re-make” során legalább az eljárási szabályok betartására ügyel. Sajnálatosan még ez sem sikerült.

Az Egyhtv. megalkotására a következő rendben került sor az Országgyűlési Napló interneten hozzáférhető információi alapján. Az Egyhtv. elfogadására vonatkozó törvényjavaslatot 2011. december 21-én a késő esti órákban nyújtotta be Lázár János országgyűlési képviselő. 2011. december 22-én már ki is jelölték az irományt tárgyaló illetékes bizottságokat – az emberi jogi bizottságot, az alkotmányügyi bizottságot, valamint az oktatási bizottságot –, mely bizottságok még aznap (tehát december 22-én) általános vitára alkalmasnak találták a törvényjavaslatot, és arra ajánlást is tettek.

Az emberi jogi bizottság reggel 9 órakor kezdte tárgyalni az előterjesztést, és 9 óra 53 perckor már be is fejezte ülését. Az alkotmányügyi bizottság ülésének jegyzőkönyve a cikk írásakor (február 12–13.) interneten nem tölthető le, de látható, hogy a bizottság 3 óra 17 percet ülésezett december 22-én, amikor feltehetően számos kérdés napirendre került az Egyhtv. tervezetén kívül is, tehát nyilvánvalóan nem fordították a teljes időkeretet erre a kérdésre. Az oktatási bizottság december 22-i ülésének jegyzőkönyve sajnálatosan szintén nem érhető el az interneten, de annyi információ látható, hogy az aznapi ülés 42 percig tartott. A bizottsági ajánlások egymondatosak voltak, a törvényjavaslat érdemi elemzését nem tartalmazták, pusztán annak deklarálását, hogy javasolják általános vitára bocsátását.

Szintén ugyanezen a napon, azaz 2011. december 22-én a törvényjavaslat felkerült az Országgyűlés 2011. december 22-i napirendjére. Az általános vita is lezajlott ezen a napon. A törvényjavaslathoz 2011. december 22-e 19 óráig lehetett módosító indítványokat benyújtani. Felhívom a figyelmet arra, hogy a törvényjavaslathoz benyújtottak egy sürgősségi tárgyalásra vonatkozó indítványt, erről azonban a parlament nem szavazott, így a törvényjavaslat elfogadására az általános szabályok vonatkoztak (volna). (Tény, hogy az Országgyűlés döntött az időkeretben történő tárgyalásról, de az a sürgősségi eljárástól teljesen eltérő jogintézmény.) A részletes vitára 2011. december 28-án került sor. 2011. december 30-án a törvényjavaslathoz benyújtott módosítókról döntött a t. Ház, és még aznap sor került a zárószavazásra is. Erre azért volt lehetőség, mert a parlament megszavazta, szigorúan erre a kérdésre vonatkoztatva, a Házszabálytól való eltérést. A köztársasági elnök még aznap aláírta a törvényt, és azt 2011. december 31-én ki is hirdették. Az Egyhtv. 2012. január 1-jén hatályba lépett, a rá vonatkozó javaslat benyújtása után 10 nappal.

A fenti eljárás nem felel meg a Házszabály vonatkozó szabályainak, és ami még fontosabb, a legalapvetőbb, az Alaptörvényből fakadó alkotmányos követelményeknek sem, a következő okok miatt. Az Alkotmánybíróság már 11/1992. (III. 5.) számú AB-határozatában kifejtette: „A jogállamiság és a jogbiztonság elvéből fakadnak az eljárási garanciák. (...) Csak a formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály (...).” (ABH 1992, 77, 85.) Az Alkotmánybíróság a 39/1999. (XII. 21.) számú AB-határozatban leszögezte, hogy „a törvényalkotási folyamat egyes eljárási szabályainak betartása a törvény érvényességének az alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogállami követelménye” (ABH 1999, 325, 349.). Az Alkotmánybíróság 8/2003. (III. 14.) számú AB-határozatában alkotmányos követelményként azt is meghatározta, hogy „jogalkotásra csak a jogbiztonság alkotmányos elvének megfelelően kerülhet sor. A jogbiztonság elve megköveteli, hogy a jogalkotás ésszerű rendben történjék.” (ABK 2003. március, 90.).

Az Alkotmánybíróság 63/2003. (XII. 15.) számú AB-határozatában azt is kimondta, hogy az Országgyűlés ülésének szabályszerű összehívása, a napirendi javaslat megfelelő időben történő továbbítása az alkotmány 2. § (2) bekezdése szerinti képviseleti hatalomgyakorlásnak is lényeges feltétele. A képviseleti hatalomgyakorlás nem érvényesülhet, ha az Országgyűlés üléséről, annak napirendjéről a képviselőket nem, vagy nem valamennyi képviselőt, illetve nem a megfelelő időben értesítik, s ennek következtében ellehetetlenül képviselői jogaik gyakorlása, kötelezettségeik teljesítése. Az ülés összehívására vonatkozó előzetes értesítés garantálja, hogy egyetlen képviselőt se mellőzzenek az Országgyűlés tevékenységében. Az országgyűlési ülés napirendjére tett javaslat előzetes megküldésére vonatkozó szabály figyelmen kívül hagyása nem pusztán a Házszabály rendelkezését, hanem egyben az alkotmány 2. § (2) bekezdésében meghatározottakat is sérti, mivel így a törvényhozási eljárás kiszámíthatatlanná válik.

A fenti elveket a jelen ügyre alkalmazva megállapítható, hogy az Egyhtv. megalkotása során a Házszabály számos szabályát súlyosan megszegték, mely jogsértések önmagukban is, de együttesen különösen az egész törvény közjogi érvénytelenségét eredményezik. Az Egyhtv. megalkotására vonatkozó törvényjavaslatot 2011. december 21-én késő este nyújtották be a parlamentnek. Ehhez képest már másnap reggel az Országgyűlés napirendjén szerepelt, általános vitára bocsátva. Ez az eljárás több helyen sértette a Házszabályt, és ezen keresztül az Alaptörvény B) és 4. cikkét. Először is ahhoz, hogy az Országgyűlés napirendjére kerülhessen egy törvényjavaslat, tárgysorozatba kell venni. A tárgysorozatba vételhez a Házszabály 98. § (3) bekezdése értelmében főszabályként az szükséges, hogy a törvényjavaslatot a kijelölt bizottság támogassa. A tárgysorozatba vételre viszont csak azután kerülhet sor, hogy a bizottsági ajánlásokat kiadták. A Házszabály 47. § (1) bekezdése értelmében napirendre az Országgyűlés elnöke tesz javaslatot a Házbizottság javaslata alapján, és a napirendre vonatkozó javaslatot minimálisan két nappal az adott ülés előtt el kell küldeni a képviselőknek. Vagyis azt követően, hogy a bizottsági ajánlás alapján megtörténik a tárgysorozatba vétel, legalább két napnak el kell telnie ahhoz, hogy egy javaslatot az Országgyűlés napirendre vegyen. A vizsgált javaslat esetén azonban egyetlen nap sem telt el a két aktus között, ami önmagában alkalmas volt arra, hogy az országgyűlési képviselőket megfossza annak lehetőségétől, hogy a képviselői jogaik gyakorlásához szükséges mértékben megismerhessék azt a szabályozást, amelyről szavazniuk kellett.

Továbbá, a bizottsági ajánlás nem puszta formalitás, a kijelölt bizottságoknak a törvényalkotás ezen szakaszában is komoly, érvekkel alátámasztott ajánlásban kell kifejteniük arra vonatkozó véleményüket, hogy az adott törvényjavaslat általánosságban véve alkalmas-e tárgyalásra, vagy esetleg olyan komoly hiányosságai vannak, amely miatt még az általános vita megkezdése sem indokolt. Ehhez képest az, hogy a kijelölt bizottságok egymondatos ajánlásban, mindenfajta érdemi analízist mellőzve ajánlották általános vitára a törvényjavaslatot, súlyosan sérti az Alaptörvény B) cikkének (1) bekezdéséből folyó demokratikus jogállamiság elvét, és az országgyűlési képviselők Alaptörvény 4. cikkének (1) bekezdéséből fakadó azon jogát és kötelezettségét, hogy a közügyek megvitatásában érdemben részt vegyenek.

Az országgyűlési bizottságokkal összefüggésben az Alkotmánybíróság nyomatékosan rámutatott arra a 27/1998. (VI. 16.) számú AB-határozatban, hogy a parlamenti munka egyre nagyobb érdemi része folyik a bizottságokban, itt formálódnak ki azok a szakmai és politikai álláspontok, amelyekről a plénum dönt. A bizottságokban jut hozzá a képviselő a munkájához szükséges információk legnagyobb részéhez. A bizottságok által látja el az Országgyűlés ellenőrző és kivizsgáló feladatát. A bizottságokban történtek így nem választhatók el az Országgyűlés lényegi feladatellá­tá­sá­tól. A bizottságok puszta szavazógéppé silányítása, érdemi állásfoglalás nélküli ajánlások kiadása nem egyeztethető össze ezen szervek alkotmányos jogállásával.

Egy demokratikus jogállamban az országgyűlési bizottságok betöltik szakmai előkészítő és ellenőrző funkciójukat, ezzel ellentétes értelmezés a bizottságok alkotmányos funkciójának totális kiüresítéséhez és alaptörvény-ellenességhez vezet. Valójában a törvényjavaslatot bizottsági ajánlás nélkül vették fel a napirendre – egy merőben formális, egysoros ajánlás ugyanis nem tekinthető olyan dokumentumnak, amely teljesíti a bizottsági ajánlásokkal szemben minimálisan támasztható alkotmányossági követelményeket. Ez annál is inkább így van, mert az Országgyűlési Naplóban csak az Alkotmányjogi bizottság formális ajánlása található meg, az Emberi jogi bizottságé és az Oktatási bizottságé nem, pedig az Emberi jogi bizottság volt az első helyen kijelölt bizottság. Való igaz, hogy a törvényjavaslattal kapcsolatos eseményeket összefoglaló részben szerepel a mindhárom kijelölt bizottság ajánlására való utalás, de ez nem helyettesítheti a konkrét szöveget. A bizottsági ajánlások körüli káosz jól illusztrálja a demokratikus jogállamisággal teljesen ellentétes törvényalkotási módot.

Nagyon tanulságos az Emberi jogi bizottság 2012. december 22-i ülésének jegyzőkönyve, mely pontosan bizonyítja az eljárás demokratikus jogállamiságot sértő módját. Mint erre fentebb már utaltam, a bizottság ülése 9 órakor kezdődött, és 9 óra 53 perckor már be is fejeződött. Az összes ellenzéki párt képviselője vehemensen tiltakozott amiatt, hogy nem volt módjuk a jogszabályszöveget érdemben megismerni, és azon álláspontjukat hangoztatták, hogy a törvény emiatt (is) közjogilag érvénytelen. A bizottság a jegyzőkönyv tanúsága szerint gyakorlatilag nem folytatott érdemi vitát a törvényjavaslatról, hanem azt 45 perc után általános vitára ajánlotta – természetesen csak merőben formális értelemben, az ajánláshoz érdemi analízist nem fűzött, ennyi idő alatt ez képtelenség lett volna.

Mindezeken túl, az Országgyűlés 2011. december 22-i napirendjére egyéb okból is házszabályellenesen került fel a törvényjavaslat. A napokkal korábban kiadott napirend tartalmazott egy olyan pontot, mely az új egyházügyi törvény javaslatának általános vitájára vonatkozott. Ezt a pontot – nem lehet pontosan megállapítani, mikor, de valószínűsíthetően 2011. december 22-én, a délelőtti órákban – „kiegészítették” a törvényjavaslat konkrét irományszámával. Még ha feltételezzük is, hogy erre – az alkotmányjogi szempontból a fentebb kifejtettek alapján nemlétezőnek vehető – bizottsági ajánlások benyújtása után került sor, érvényesnek semmiképpen nem tekinthető.

A napirendre vételnek ugyanis nem lehet alkotmányosan elfogadható módja az, hogy a napirend „biankó csekket” tartalmaz, azaz olyan pontokat, amelyeket akkor töltenek fel tartalommal, amikor az adott önálló indítvány – esetünkben törvényjavaslat – benyújtásra kerül. Ez a mód megkerüli a napirend megalkotása szabályaiban foglalt garanciarendszert, azt teljesen kiüresíti. Önmagában ugyanis az, hogy a napirenden szerepelni fog egy „egyházügyi törvény megalkotására vonatkozó javaslat”, még nem elegendő információ a képviselők számára ahhoz, hogy a vonatkozó törvény megalkotásában érdemben részt vegyenek. A napirendi ponthoz ugyanis kapcsolódik egy előterjesztés, konkrét tartalommal – esetünkben konkrét törvényjavaslattal –, amelyről valójában a vita folyik. Ennek ismerete nélkül valódi munkát folytatni nem lehet, a törvényalkotás folyamata puszta formalitássá degradálódik, súlyosan sértve az Alaptörvény B) cikkéből folyó demokratikus jogállamiság elvét, valamint az Alaptörvény 4. cikkét is.

Az azonnali napirendre tűzés továbbá sértette – indirekt módon – a Házszabály 99. § (3) bekezdését. Ez a szabály azt mondja ki, hogy még sürgősségi tárgyalás esetén is a sürgősséget elrendelő ülést követő ülésen lehet megkezdeni az adott törvényjavaslat tárgyalását. Amennyiben a speciális eljárásnak minősülő sürgősségi eljárásban is egy ülésnapot kell várni az érdemi tárgyalás megkezdéséig, akkor a normális tárgyalási módban ez mint minimum szabály evidensen érvényesül, melyet az Országgyűlés nem tartott be. Nem vitás, hogy a Házszabály ezen szabálya is olyan rendelkezés, amely alapvető alkotmányos jelentőséggel bír – ugyancsak annak biztosítását szolgálja, hogy a képviselők az Alaptörvény előírásának megfelelően érdemben részt vehessenek a parlament munkájában.

Ugyancsak alaptörvény-ellenes az, hogy a módosító indítványokat 2011. december 22-én 19 óráig lehetett benyújtani a törvényjavaslathoz, azaz mindösszesen nyolc (!) órán keresztül. A módosító indítványok benyújtása alapvető eszköz a parlamenti képviselők kezében arra, hogy a jogalkotást érdemben befolyásolják. A módosító indítványok benyújtása azért is alapvető jelentőségű, mert a jogalkotás későbbi szakaszában már csak a módosítással érintett szakaszokhoz lehet kapcsolódó módosító indítványt benyújtani. Legyen mégoly problematikus egy rendelkezés, ha ahhoz bármilyen okból nem nyújtottak be módosító indítványt, a vita további részében érintetlen-érinthetetlen marad (ide nem számítva a zárószavazás előtti módosítók intézményét, amely viszont nagyon szűkre szabott, kivételes eszköz).

Jelen esetben pár óra állt a képviselők rendelkezésére ahhoz, hogy megismerjenek egy teljesen új jogszabályszöveget, alaposan áttanulmányozzák, és megalapozott vélemény fogalmazódjon meg bennük mind a törvény koncepciójával, mind az egyes konkrét rendelkezésekkel kapcsolatban, és ezek után még megalapozott módosító indítványokat kellett volna benyújtaniuk. Ez gyakorlatilag lehetetlen feladat, súlyosan sérti a jogállamiság elvének részét képező demokratikus jogalkotás követelményét, és az Alaptörvény 4. cikkét – ilyen rövid idő alatt komoly képviselői-jogalkotói munkát nemhogy végezni, elkezdeni sem lehet.

Összességében megállapítható, hogy a jogalkotás során az érdemi képviselői munkát biztosítani hivatott alkotmányos garanciákat teljesen kiiktatták. Ezt a helyzetet az sem teszi alkotmányossá, hogy a részletes vitára „csak” hat nappal később került sor – eddig az időpontig ugyanis a jogalkotás főiránya eldőlt. Ugyanakkor általánosságban is úgy vélem, hogy a jogalkotás egyes szakaszainak önmagukban is alkotmányosnak kell lenniük, ugyanis az egyes részfolyamatokban később nem orvosolható hiányosságok az egész jogszabály tartalmára kihathatnak.

Az Egyhtv. megalkotása során tehát a jogalkotó számos alapvető alkotmányos szabályt megsértett, a törvény közjogilag érvénytelen, azt teljes egészében ex tunc hatállyal meg kell semmisíteni. Az ügynek önmagán túlmutató jelentősége van, ugyanis joggal feltételezhető, hogy az Országgyűlés a legelemibb alkotmányos követelményeket számos más törvény esetében sem tartotta be.

 

vissza